La PAC

La Commission européenne, le Parlement européen et les États membres de l’UE doivent adopter d’ici début 2021 les règles de la prochaine politique agricole commune. Elle reste le premier budget de l’UE malgré la dérégulation dont elle a fait l’objet à partir des années 1990.

L’actu

Le Parlement européen a adopté vendredi dernier une position sur la future politique agricole commune (PAC) de l’UE, dont l’entrée en vigueur est prévue en 2023. Le Conseil de l’Union européenne, réunissant les ministres de l’Agriculture des 27 pays membres, avait adopté la sienne mercredi dernier.

Ces deux entités doivent désormais discuter ensemble, ainsi qu’avec la Commission européenne, pour parvenir d’ici le début de l’année prochaine à un accord global sur les futures règles de la PAC. Elles devront par exemple déterminer le niveau des aides réservées au système des « éco-régimes », qui prévoit de rémunérer les services rendus à l’environnement par les agriculteurs. Les ministres de l’Agriculture souhaitent attribuer à ce système 20 % des aides directes, contre 30 % pour les députés européens.

Le collectif français Pour une autre PAC, qui rassemble 44 organisations, dont la Confédération paysanne et l’ONG environnementale Greenpeace, estime que les textes adoptés ne redirigent pas suffisamment les aides vers les petites et moyennes exploitations. Il les juge aussi insuffisants pour permettre à l’agriculture de réaliser sa transition écologique.

Clin d’oeil
L’éclairage
Ce qu’est la PAC

La PAC est une politique mise en œuvre par l’UE pour développer l’agriculture dans les États membres. Elle est divisée en deux piliers. Le premier, qui représente près de 80 % des dépenses, vise à soutenir les marchés et les revenus des exploitants agricoles, principalement à travers l’attribution d’aides directes. Elles sont versées aux agriculteurs surtout en fonction de la taille de leurs exploitations. Le second pilier est dédié au développement rural. Il permet de financer des mesures telles que le développement de l’agriculture biologique, la formation professionnelle des agriculteurs et la modernisation des exploitations. Renégociée tous les sept ans, la PAC est le premier poste de dépenses de l’UE. Sur la période 2014-2020, elle s’élève à 362 milliards d’euros, soit 38 % du budget européen. La France en est le principal bénéficiaire, devant l’Espagne, l’Allemagne, l’Italie et la Pologne, selon la Commission européenne.

L’apparition des aides directes

Lors de son lancement en 1962, la PAC a pour objectif de garantir l’autosuffisance alimentaire des pays européens. Plusieurs outils sont mis en place pour accroître leurs capacités de production, dont les prix garantis. Avec ce système, les agriculteurs ont l’assurance de vendre leur production à un prix minimum, dont le niveau est fixé au-dessus des prix mondiaux. Les invendus sont rachetés par la CEE (ancêtre de l’UE) aux prix garantis. La PAC prévoit d’autres instruments de régulation comme des taxes sur les importations et des aides aux exportations de produits agricoles. Cette politique, qui permet à l’Europe d’atteindre l’autosuffisance alimentaire dans les années 1970, conduit dès les années 1980 à des surproductions. Parallèlement, la CEE et les États membres du GATT, un accord signé en 1947 visant à libéraliser les échanges commerciaux entre les pays, décident d’inclure dans leurs négociations le secteur agricole, jusque-là préservé. En 1992, les prix garantis sont fortement abaissés et remplacés par les aides directes aux agriculteurs. Elles représentent aujourd’hui 70 % du budget de la PAC.

26 %
Part des aides directes dans le revenu agricole

De 2014 à 2018, les aides directes ont représenté en moyenne 26 % du « revenu agricole des facteurs » dans l’UE, selon la Commission européenne. Il s’agit du revenu utilisé pour rémunérer les facteurs de production (travail, capital et terres), une fois déduites les consommations intermédiaires. Dans un référé publié en 2019, la Cour des comptes, chargée du contrôle de la dépense publique, note qu’en France, malgré les aides, 30 % des agriculteurs ont perçu un revenu inférieur à 9 500 euros par an entre 2008 et 2015.

La dérégulation de la PAC

En plus de l’abaissement des prix garantis, les taxes sur les importations et les aides à l’exportation sont également amoindries à partir de 1992. Les prix des produits agricoles européens s’alignent alors sur les prix internationaux. Cette dérégulation de la PAC est liée à « la percée théorique du libre-échange » qui se fonde « sur la théorie de l’équilibre général », analyse l’agroéconomiste Jacques Loyat dans un article publié en 2019. Les fondements de cette théorie ont été posés par l’économiste français Léon Walras dans un ouvrage publié en 1874. Enrichie depuis par de nombreux autres économistes, elle stipule que toute intervention publique est inefficace, le marché se régulant par lui-même – et de la meilleure façon – à travers les prix.

La production de « biens publics »

Si l’intervention publique est jugée inefficace, comment justifier l’attribution d’aides publiques au secteur agricole ? « Un des argumentaires aujourd’hui défendu pour légitimer la PAC s’appuie sur la notion économique de “bien public” », répond l’agroéconomiste François Gaël Lataste dans un article publié en 2015 et cosigné avec trois autres économistes. Selon cette idée, en plus des produits agricoles, qui sont des biens marchands régulés par le marché, les agriculteurs produisent ou peuvent produire des biens publics, qui profitent à tous, comme le maintien de la vitalité des campagnes, l’entretien des paysages ruraux, la contribution à la gestion des habitats des espèces menacées, la préservation de la qualité de l’eau. C’est à ce titre que les revenus des agriculteurs doivent être soutenus par la puissance publique puisqu’avec le marché seulement, ces biens publics ne seraient pas fournis au niveau souhaité par la société ou seraient menacés de déclin, voire de disparition irréversible.

Pour aller plus loin
TOUT SUR LA PAC

Sur le site de l’administration française Vie-publique.fr, l’agroéconomiste Jean-Christophe Bureau présente de manière détaillée et pédagogique l’évolution de la PAC ainsi que son fonctionnement actuel. Il explique aussi ses conséquences pour l’agriculture et la politique agricole françaises.

kickerLire la présentation.
EN QUÊTE DE SENS

Dans un long article publié sur le site de la Fondation Robert-Schuman, un cercle de réflexion, l’économiste politique Nicolas-Jean Brehon s’interroge sur la légitimité de la PAC. Il évoque de manière critique la sécurité alimentaire, le verdissement des aides ainsi que la production des biens publics.

kickerLire l’analyse.

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